作为高度城镇化的超大型城市，上海的城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。当前，上海在城市更新中存在着部分存量空间功能偏离需求、利用效率偏低、环境品质欠佳、旧区改造和旧住房综合改造难，以及城市韧性、历史文化风貌有待进一步提升等一系列问题，现有地方政府规章和相关文件已难以满足实践需求。

8月25日，《上海市城市更新条例》经上海市第十五届人大常委会第三十四次会议表决通过，将于2021年9月1日起施行。

上海“城市更新”首次上升至地方人大立法层面，意味着什么？应当如何看待城市更新与风貌保护之间的关联？浦东专章谈及的“垂直空间分层设立使用权”，又将为城市空间格局带来怎样的变化？

上海市人大常委会委员、市人大城建环保委主任委员崔明华对记者的提问进行了解答。

问：上海“城市更新”首次上升至地方人大立法层面，意味着什么？

答：为加快城市更新法制供给，市人大常委会去年就将制定《上海市城市更新条例》作为重点立法项目，今年将制定该项立法确定为正式项目。

这部法规的出台，意味着上海将从地方性法规层面，为有效推进城市更新工作，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，提供了有力法治保障，上海城市更新工作自此有了更加权威、更高阶位的法规依据，城市更新工作也必将沿着法制的轨道依法实施。

问：您如何看待城市更新与风貌保护之间的关联？

答：强化历史文化保护、塑造城市风貌，是城市更新的重要任务之一。在城市更新中，应当要建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度，修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑，推进历史文化遗产活化利用，塑造城市时代特色风貌。要实现这一目标，就需要有关部门统筹好风貌保护与民生改善、区域转型升级、建筑活化利用的关系，既保留有必要保护的历史风貌，又最大程度地促进民生改善、地区发展。

此次立法十分注重加强城市更新中的风貌保护。《条例（草案）》共有5章10个条文涉及风貌保护等内容，其中有2个条文是专门对“风貌协调要求”和“风貌保障”作出规定。

如，第三十四条规定，在优秀历史建筑的周边建设控制范围内新建、扩建、改建以及修缮建筑的，应当在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得改变建筑周围原有的空间景观特征，不得影响优秀历史建筑的正常使用。

又如，第四十三条规定，在历史风貌保护区域开展风貌保护，以及对优秀历史建筑进行保护的过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家和本市有关规定开展征收和补偿。城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。

以上这些规定，很好的诠释了城市更新与风貌保护之间的关联。

问：在浦东专章中，条例特别谈及了垂直空间分层设立使用权，这一概念如何理解，又将为城市空间格局带来怎样的变化？

答：现代城市正在不断向立体化方向发展，这既体现为建筑高度的不断提升，也反映在地下空间的开发利用。特别是随着建筑技术和社会经济的迅速发展，地上、地表和地下空间利用价值都日益凸现出来。

为贯彻落实《民法典》和《意见》精神，《条例（草案）》第五十七条对更新空间垂直利用作出专门规定，明确“浦东新区人民政府编制更新行动计划时，应当优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。”这将为浦东新区在城市更新行动中就同一块建设用地，区分地上、地表、地下分别设立使用权提供了地方性法规依据。

垂直空间分层设立使用权，不仅有利于充分发挥土地使用价值，特别是便于地下空间的综合开发利用，而且有利于吸引和调动更多市场主体参与城市更新，必将为未来的城市空间格局带来更为丰富多彩的变化，有助于城市更新活动不断向深处推进。